市财政局根据财政部36号部长令的有关精神，结合上海实际，参照财政部对中央级事业单位国有资产管理制度的框架结构，制订了《上海市市级事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并经市政府批准，于2010年10月26日正式实施。为使本市市级事业单位和主管部门能更好的贯彻落实和实施好《暂行办法》，现将《暂行办法》中的有关条款解释如下。

　　第一章“总则”

　　本章共有五条。本章主要说明制定办法的目的和意义、政策依据、适用范围、管理体制及基本原则。

　　（一）目的和意义。《暂行办法》的出台，标志着市级事业单位国有资产管理工作进入了一个新的阶段。力求全面规范事业单位国有资产管理工作，维护国有资产的安全和完整，合理配置事业单位国有资产，提高国有资产使用效益，保障事业单位履行职能。以《暂行办法》为指导，进一步加强市级事业单位国有资产管理，实现“产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正”具有十分重要的意义。

　　（二）适用范围。《暂行办法》所称事业单位是指按照国家有关事业单位登记管理的规定登记或备案的事业单位。根据《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》（国务院令第411号），修订后的《事业单位登记管理暂行条例》第二条：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。

　　《暂行办法》中明确了本办法适用于执行事业单位财务和会计制度的市级各类事业单位。同时，在《暂行办法》附则中补充明确了执行《民间非营利组织会计制度》的市级社会团体及民办非企业单位占有、使用国有资产的，参照本《暂行办法》执行；明确了不适用本《暂行办法》的特例，即实行企业化管理并执行企业财务和会计制度的市级事业单位，以及市级事业单位所办的全资企业和控股企业，按照企业财务及国有资产管理的有关规定实施监督管理。

　　《暂行办法》的适用范围限定在“国有资产管理活动”。这是因为，虽然事业单位本身和其举办资产来源均属于国有，但在事业单位的业务和经济活动中必然也会涉及一些非国有资产，而这些“非国有资产”不属于本办法规范的范围。

　　（三）管理体制和基本原则。《暂行办法》对市级事业单位国有资产的管理，提出了“财政部门统一管理、各主管部门分工负责、单位占有使用”的体制框架；确定了“资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、资产管理与价值管理相结合”的基本原则。

　　第二章“管理机构和职责”

　　本章共有四条。本章主要明确了财政部门、市级主管部门、市级事业单位三个层面对国有资产实行分级管理的职责和任务。一是明确了市级财政部门是负责市级事业单位国有资产管理的职能部门，对市级事业单位的国有资产实施综合管理；二是明确了市级事业单位主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；三是明确了市级事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

　　第三章“资产配置”

　　本章共有六条。本章主要明确了资产配置的概念、市级事业单位资产配置主体、配置标准的制定、资产整合和共享共用以及购置的审批手续。

　　（一）资产配置的主体。市级事业单位资产配置的主体可以是市级财政部门或市级主管部门，也可以是市级事业单位自身。配置方式或途径主要有购置和调剂两种。

　　（二）市级事业单位资产配置的标准制定。《暂行办法》第六条第二款明确要求市级财政部门负责“研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准”。

　　事业单位资产配置标准的制订，应当把握三项基本原则：一是分类制订。由于事业单位涉及行业多、资产类型复杂，制定配置标准时应按不同行业、不同类型、不同规模等多种类别来分别制订；二是以资产信息报告和资产使用绩效为基础。配置标准应该在全面、准确、详细收集资产实物量、价值量信息，科学评价资产使用绩效的基础上测算、修正后生成；三是为预算管理精细化服务。市财政局要结合本市经济和事业发展实际情况及事业单位履行职能需要，以促进预算安排的科学合理和财政资源的优化配置为目标，逐步建立和完善本级事业资产配置的标准体系。

　　（三）市级事业单位资产的整合和共享共用。市级事业单位占有大量的事业资源，同时也存在着重复建设、共用共享程度低、使用效率不高等问题。因此，在不断加大政府对社会事业投入的同时，也要从根本上解决事业单位资源重复、分散，使用效率低下等问题。

　　当前，推进事业单位资产整合与共享共用面临着许多困难，如管理体制的局限，部门、单位之间的利益局限等。《暂行办法》第六条第三款、第七条第四款以及第八条第五款，都分别明确了市级财政部门、市级主管部门和市级事业单位在促进事业资产整合与共享共用方面的职责。其中，市级财政部门主要负责建立事业单位国有资产整合、共享、共用机制；市级主管部门主要负责优化本部门事业资产配置，促进本部门事业资产共享共用；市级事业单位则负责本单位存量资产的有效利用，积极参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研发服务平台建设工作。

　　对于市级事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，部门内由主管部门批准调剂划转，并报市财政局备案；跨部门的资产调剂须报市财政局批准。法律、行政法规另有规定的,依照其规定。

　　（四）事业资产购置的审批手续。《暂行办法》区分不同资金来源渠道，按照资产管理与预算管理相结合的要求，对规定限额以上的资产购置明确了不同的审批程序。

　　1、市级事业单位向市财政局申请用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括事业单位申请用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），无论是否属于政府采购范围，在单位编制年度部门预算前，都应先编制资产购置计划。经市财政局审批同意的资产购置计划后，方可列入单位的年度部门预算“一上”草案。经市财政局批准的资产购置计划，作为市财政局审核部门预算的依据。资产购置的预算资金安排，由市财政局在审核部门预算时统筹财力综合考虑。

　　2、为解决用项目经费购置资产与预算管理相脱节的问题，市级事业单位的主管部门或其他部门向市级事业单位拨付的项目经费，不论项目以何种方式管理，有关部门对项目评审完成后，在下达经费前，应当将涉及规定限额以上的资产购置事项报市财政局批准。在审定项目时，拨付项目经费的有关部门负责对项目确需资产进行审核。然后，市财政局负责对资产配置的方式进行审核，根据现行资产状况决定是以购置的方式，还是以调剂或共享的方式来配置资产。

　　3、为保证市级主管部门对所属事业单位资源配置进行正确的引导和监控，避免事业单位盲目扩张，《暂行办法》第十四条对事业单位利用其他资金购置资产的行为进行了规定。市级事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的，报主管部门审批；主管部门应当将审批结果定期报市财政局备案。

　　第四章“资产使用”

　　本章共有七条，本章主要明确了资产使用的概念、市级事业单位资产使用的管理要求、审批手续和收益管理等。

　　（一）加强对市级事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借管理的必要性。事业单位对国有资产的占有使用权，是为了满足和保障其履行职能、发展事业的需要。从理论上讲，事业单位占有使用的资产不应用来对外投资或出租、出借。国家允许利用事业资产进行经营活动，是基于弥补事业单位财政经费供给不足和许多事业单位自身具有创收能力、可以通过投资等方式来满足自身事业发展需要的现实考虑。

　　当前，事业单位经营行为较为普遍，但由于缺乏有效的管理控制，违背了政策初衷，从而暴露出很多问题，在一定程度上扰乱了社会主义市场经济秩序和收入分配秩序，造成了国有资产流失。《暂行办法》第十九条对事业单位经营行为的审批程序要求进行了明确的规定，即“市级事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借等应当提出申请，经主管部门审核同意后，报市级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。其中，“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”是指《土地法》、《证券法》、《公司法》等相关法律及其他行政法规对事业单位有关对外投资、出租、出借等行为及审批程序另有规定的，应当依照其规定执行。　　

　　（二）市级事业资产有偿使用的收入管理。市级事业单位国有资产有偿使用收入主要包括对外投资取得的投资收益，以及利用国有资产出租、出借等取得的收入，但不包括事业单位国有资产处置取得的收入。考虑到市级事业单位类型多、收入来源多元化等复杂情况，且事业单位分类改革总体方案尚未出台，《暂行办法》第二十二条规定，“市级事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借等取得的收入，应当根据《财政部关于按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88号）等相关文件的有关规定，上缴市级国库，纳入一般预算管理。执收单位为财政补助事业单位的，支出由市级财政安排；执收单位为经费自收自支事业单位的，由市级财政通过安排其上级主管部门相关项目支出解决。

　　第五章“资产处置”

　　本章共有五条，本章主要明确了资产处置的概念、市级事业单位资产处置的管理要求、审批手续和收益管理等。

　　（一）资产处置的方式。《暂行办法》第二十三条规定：市级事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式主要包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。将货币性资产损失核销也列为资产处置的一种形式，这主要是考虑到，市级事业单位国有资产处置应包括事业单位的全部财产，即不仅包含实物资产，而且包含无形资产，以及应收账款、对外投资形成的股权等货币性资产。因此，对事业单位国有资产处置的管理范围也应延伸到市级事业单位全部财产。

　　（二）资产处置的管理要求。《暂行办法》第二十四条规定：市级事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则。市级事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。处置资产的公开主要是指国有资产出售要信息公开透明，避免“暗箱操作”；公正是指国有资产处置严格遵守国有资产管理的有关规定，履行规定的程序；公平是指要对每一个购买者给予相同的待遇，不能有歧视和特殊的优惠。

　　市级事业单位国有资产的出售、出让、转让、变卖等要逐步市场化。应通过竞价、多方案比较，选择、确定受让者，以实现转让资产价值的最大化。对于处置资产数量较多或者价值较高的，必须通过拍卖、产权交易市场以公开竞价方式出售或转让。

　　（三）房屋建筑物、土地、车辆的处置和货币性资产损失核销的审批权限。对市级事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地、车辆和货币性资产等单位的主要资产的处置，直接影响到单位工作的正常开展，并且处置过程易受人为主观因素的影响，造成国有资产的流失，因此，《暂行办法》规定，上述资产无论其金额大小，一律报经主管部门审核同意后报市级财政部门审批。近期市级财政部门将另行出台具体的资产处置办法，对市级事业单位资产处置进行详细和可操作性的规定。基本思路是：

　　1、房屋建筑物。对房屋建筑物处置要区分具体情况进行审批。一是对于已达到使用年限的房屋建筑物报废，市级事业单位要按照财务制度的有关规定，并附有关材料后报主管部门批复，主管部门将审批结果报市级财政部门备案即可。二是对未达到使用年限，但市级事业单位根据事业发展需要，需要提前报废的房屋建筑物，在专业技术鉴定机构科学鉴定后，经主管部门审核后报市级财政部门审批。三是根据市政建设规划要求需拆迁的，经主管部门审核后报市级财政部门进行合规性批复。对于房屋建筑物的转让，应委托中介机构进行评估后，按照规定履行报批。

　　2、土地。土地资产的配置和处置要根据国家和本市现行的法律、法规和部门规章执行。但土地作为市级事业单位的重要资产，在办理土地处置手续前，主管部门和市级财政部门应进行前置性审批（审核）。即市级事业单位应在主管部门和市级财政部门同意处置此类资产事项后，市级事业单位才能办理土地处置的相关手续。没有市级财政部门和主管部门审核意见，市级事业单位不得擅自申请办理土地处置事项。市级财政部门和主管部门对这类资产的审批（审核）只是代表资产所有者对该资产是否应该处置所做出的一种判断和决定，并不代替国家相关法律、行政法规的程序性和实体性决定。

　　3、车辆。车辆处置事项比较普遍，相对土地和房屋建筑物来讲相对比较容易操作，具体也可以分两种情况审批。一是对达到法定报废年限或强制报废标准的车辆，车辆占有、使用单位按国家有关强制规定处置后，凭相关部门的处置文书报市级财政部门和主管部门备案；二是对未达到报废年限的车辆处置，车辆占有、使用单位应按规定报批（附有关材料）。

　　4、货币性资产损失。在前面已予以表述，货币性资产损失无论金额大小，都要按照财务制度和《暂行办法》的规定，经主管部门审核并报市级财政部门审批后，方可核销。

　　（四）非特定资产的处置审批。对于房屋建筑物、土地、车辆的处置和货币性资产以外的非特定资产，《暂行办法》按拟处置资产金额的不同，明确了市级财政部门和主管部门不同的审批权限。即资产单位价值或者批量价值在30万元以上资产的处置，应报经主管部门审核后报市级财政部门审批；30万元以下（含30万元）资产的处置，应报经主管部门审批，主管部门将审批结果定期报市级财政部门备案。这里讲的价值指的是市级事业单位资产的账面原值。

　　从市级事业单位来讲，非特定资产是指除房屋建筑物、土地、车辆、货币性资产以外的资产。如市级事业单位占有使用的广播电视发射机、采编设备，计算机、体育器材、检查设备等专用设备、专用仪器等。特别要强调的是，市级事业单位要加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的出售、转让行为的管理，防止无形资产流失。

　　（五）市级事业单位资产处置收入的管理。《暂行办法》第二十七条规定：“市级事业单位国有资产处置收入（包括出售实物资产收入、转让无形资产的收入、转让股权差价收益、置换差价收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入、转让土地使用权收益等），属于国家所有，应当比照非税收入收缴制度，实行‘收支两条线’管理”。即市级事业单位的国有资产属于国家所有，其国有资产处置收入应当由国家根据发展和改革需要来作出相应规定。《暂行办法》重新对资产处置收入作出了新的规定。即市级事业单位资产处置收入要及时、足额上缴市级国库，实行“收支两条线”管理。之所以这样要求，主要基于三个方面考虑：

　　1、建立公共财政体制的需要。资产管理是财政管理的重要内容，是建立健全公共财政体制的要求，随着财政改革的不断深入，资产管理与预算管理的结合将越来越紧密，改革要求对资产处置收入作出新的规定。

　　2、加强非税收入管理的要求。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，而国有资产收益又是非税收入的重要组成部分，按照要求应加强管理。

　　3、改革收入分配制度和规范资产处置的要求。资产管理薄弱是津贴补贴发放混乱的根源之一，规范收入分配秩序和津补贴发放客观上要求规范和加强事业单位资产处置收益的管理。由于资产管理的有关制度滞后，近几年来事业单位的资产处置及其收入的管理不太规范，如将处置收入违反规定用于职工补贴等，这些问题都应加以规范。为进一步规范事业单位职工津贴补贴、实施绩效工资改革打好管理基础。

　　《暂行办法》2010年10月26日实施后，市级事业单位国有资产的对外投资、出租、出借和处置收入应按照《暂行办法》和本市《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》（沪财预〔2010〕116号）的规定，上缴市级国库，纳入一般预算管理，实行“收支两条线”管理。

　　第六章“产权登记与产权纠纷处理”

　　本章共有八条。本章主要明确了市级事业单位国有资产产权登记的概念、要求和具体程序。

　　国有资产产权登记是事业单位国有资产管理的一项基础工作，是国有资产管理的一个重要环节。根据《关于印发<行政事业单位国有资产管理办法>的通知》（国资事发〔1995〕17号）文件的有关规定，原国家国有资产管理局统一制发了全国的《中华人民共和国国有资产产权登记证》，从1996年开始对行政事业单位进行产权登记。为了加强这项工作，充分发挥产权登记的作用，在《暂行办法》中对产权登记与产权纠纷处理重新作出了规定

　　（一）《暂行办法》第二十八条规定：市级事业单位国有资产产权登记（以下简称产权登记）是国家对市级事业单位占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和市级事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。从而进一步明确了市级事业单位国有资产产权登记的主体是国家，参与者是使用资产的市级事业单位，登记的内容主要是市级事业单位国有资产的产权状况。

　　（二）《暂行办法》第二十九条规定：市级事业单位应当向市级财政部门申报、办理产权登记；并由市级财政部门核发《产权登记证》。《事业单位国有资产产权登记证》是国家对事业单位国有资产享有所有权，单位享有占有、使用权的法律凭证，由市级财政部门统一负责制作。

　　（三）《暂行办法》第三十条规定：市级事业单位国有资产产权登记的主要内容。这些内容有利于“产权证”的外部使用人了解市级事业单位的运作情况、风险情况等，为其作出决策提供参考依据。

　　（四）《暂行办法》第三十一条规定：市级事业单位进行国有资产产权登记的类型。主要包括占有产权登记、变更产权登记和注销产权登记三种。

　　（五）《暂行办法》第三十二条规定：市级财政部门对市级事业单位国有资产产权登记实行定期检查。市级事业单位国有资产管理是一个动态过程，产权的变更及单位的基本情况会经常发生变化。对市级事业单位产权登记情况进行定期检查，能够促进市级事业单位加强资产管理工作，及时将资产变动情况在资产管理信息系统中进行反映，使相关政府管理部门能够随时掌握事业单位资产的真实状况。

　　（六）《暂行办法》第三十三条对产权纠纷进行了定义。主要有以下两种情形：一是市级事业单位与其它国有单位（包括行政单位、事业单位、国有企业等）之间由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而引发的争议；二是市级事业单位与非国有单位或者个人之间由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而引发的争议。

　　（七）《暂行办法》第三十四条、三十五条分别对市级事业单位发生产权纠纷作出了相应的规定。市级事业单位国有资产产权纠纷的处理应本着实事求是，公正、公平的原则依法进行。

　　第七章“资产评估与资产清查”

　　本章共有七条。本章主要明确了事业单位国有资产评估和资产清查的概念、内容、要求和具体程序。

　　资产评估按照特定目的对被评估资产某一时点的价格进行评定、估算，从而确定其价格的经济活动。具体说，就是由专门的机构和人员，依据国家规定和有关资料，根据特定的目的，遵循适用的原则和标准，按照法定的程序，运用科学的方法，对资产进行评定和估价。

　　资产清查主要是指市级事业单位全面清查各类财产和债权债务，核实人员状况、收入渠道、支出结构及水平等基本情况，并按国家规定对清查出的问题进行必要账务处理和重新核实事业单位占有国有财产的工作。

　　（一）《暂行办法》第三十六条规定，市级事业单位有哪些情形的，应当对相关国有资产进行评估。

　　（二）《暂行办法》第三十七条规定，市级事业单位在哪些情形下可以不进行国有资产的评估。经批准的市级事业单位整体或者部分资产无偿划转后，该部分资产的流向、用途等一般都有明确规定，因而，不需进行资产评估，也不会发生国有资产流失的情况；另一方面，市级事业单位下属事业单位间的合并、资产（产权）划转、置换和转让等行为，不会影响国有资产权益归属，它与报经市级财政部门确认的其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，都可不进行资产评估。 

　　（三）《暂行办法》第三十八条、三十九条规定，市级事业单位国有资产评估工作委托评估机构的具体要求。

　　选择资产评估机构应重点从以下三个方面进行考察：一是要考察评估机构的资质条件；二是要考察评估机构的专业特长；三是要综合考察评估机构的执业质量和信誉。

　　资产评估机构需取得评估资格证书方可执业，资产评估机构的评估资质因评估对象的不同而有所不同。目前在我国，各种评估的资质由政府相关部门分别管理，主要有这几种：一是由省级以上财政部门颁发的资产评估资格证书；二是由财政部和中国证监会联合颁发的从事证券业务的资产评估许可证；三是由国土资源部颁发的土地资产评估资格证书。

　　（四）《暂行办法》第四十条规定，市级事业单位在哪些情形下应当进行资产清查。此次没有沿用“清产核资”概念，主要是从便于区别企业的清产核资和体现事业单位不需要核定资本金来考虑的。

　　市级事业单位的资产清查分为两种情形，一种是根据国家或本市工作需要统一部署进行的资产清查，如为了摸清资产家底，2007年财政部在全国部署开展的资产清查工作；另一种是事业单位因特定经济行为需要而开展的资产清查，比如转制、发生重大自然灾害造成资产严重损失等等。

　　（五）《暂行办法》第四十一条规定，市级事业单位自行组织资产清查的工作流程。

　　（六）《暂行办法》第四十二条规定了市级事业单位资产清查工作的主要内容，应包括基本情况清理、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和完善制度等几个方面。

　　第八章“资产信息管理与报告”

　　本章共三条，主要对市级事业单位及时将资产变动信息录入管理信息系统，对本单位资产实行动态管理，并在此基础上做好国有资产统计和信息报告工作等作了规定。

　　（一）《暂行办法》第四十三条明确提出了要建立和完善市级事业单位国有资产管理信息系统。对资产进行动态监管，体现了信息化时代的新特点和新要求，并将进一步提高资产管理的效率，具有重要的现实意义。

　　1、建立起资产管理动态数据库，全面、准确、动态地反映资产的总量、构成、分布、变动等信息。

　　2、以动态数据库为基础，建立数据查询和综合分析子系统，方便、快捷地查询和分析资产占有、使用及增减变动情况。

　　3、确立资产管理工作规程，实现资产管理业务的规范化、流程化、网络化，实现财政部门与主管部门、事业单位之间的资产管理信息畅通。

　　（二）《暂行办法》第四十四条、四十五条规定，市级事业单位国有资产信息报告制度，建立和完善资产与预算有效结合的激励。对市级事业单位国有资产信息进行管理与报告，目的是实现对资产从入口到出口各个环节的动态管理，便于市级财政部门和主管部门及时、全面地掌握事业单位国有资产总体状况，避免“前清后乱”，从而为资产管理和预算管理的结合提供更多的信息支持，为整合事业资源，实现事业资产共享、共用和优化配置创造条件。

　　第九章 监督检查与法律责任

　　本章共四条。本章主要明确了市级财政部门、主管部门和市级事业单位的资产监督管理责任制，并对监督的工作机制等作出了规定。

　　（一）《暂行办法》第四十六条明确提出了建立健全科学合理的市级事业单位国有资产监督管理责任制，将资产监督、管理的职责落实到具体的部门和个人，使事业资产的监督管理形成“财政部门—主管部门—事业单位—资产管理工作者”的这一监督管理机制。

　　（二）《暂行办法》第四十七条明确了市级事业单位国有资产监督的方式。包括单位内部监督，主管部门监督，财政部门监督，审计部门监督，社会监督；从过程上看，包括事前监督、事中监督和事后监督；从形式上来看，可分为日常监督和专项检查。总体上可概括为外部监督、内部监督、过程监督三个层次。将上述的有关监督紧密结合，才能更加充分地体现出构建全方位、多层次监督体系的总体目标。

　　（三）《暂行办法》第四十九条明确了单位和个人违反本办法规定的处罚办法。

　　第十章 附 则

　　本章共六条.主要从八个方面对事业单位资产管理的有关问题进行了专门的规定，是对《暂行办法》前面有关章节内容的补充，即是对前面章节不宜表述、未穷尽表述和其他需明确事项的进一步说明。

　　（一）《暂行办法》第五十条对适用范围进行了补充。

　　（二）《暂行办法》第五十三条明确了今后市级事业单位国有资产管理将出台的文件。市级事业单位国有资产管理规章制度将需要进一步予以完善，今后一段时期内，市级财政部门将按照工作安排，针对事业单位资产管理各环节分别制订详细的配套制度，陆续出台事业单位国有资产配置办法、使用办法、处置办法、产权登记办法、信息报告制度等一系列文件。