建议：

一.基本情况
深化改革以来，我国的科研经费管理政策体系经历了摸索、建立和完善三个阶段，与我国科技战略的调整和科研经费的增长保持着较高的一致性。科研经费管理的原则与政策逐步向更加灵活、更加自主且更富激励性的方向迈进。然而，在具体操作层面，科研经费预算及报销的相关规则仍存在刚性较大、限制过严等情况。承担着各级科研项目的来自高校教师及科研院所研究人员面临项目经费的报销程序繁杂、劳务费用比例过低、科研经费预算要求与学科项目情况不匹配等问题，严重影响了相关人员的科研热情，有必要进一步优化科研项目经费预算的相关规定。

二.关于科研经费管理的现状
中国关于科研项目经费预算的规定，经历了由繁复到精简，由僵化到灵活的发展过程，自2011年起，到2019年，中央关于科研经费规定的变化可概括为“一下放、一提高、二简化、三转变”，上海市政府关于科研经费的规定也随中央规定进行调整，这些调整正在逐步减少对于科研经费预算要求的过多限制，具体规定调整如下：

表1中央及上海市政府关于科研经费要求的调整
变化    年份    规定方  细则
一下放 ：

预算调整权限下放   

2011年  中央    设备费、会议费、差旅费、国际合作与交流费科目、劳务费、专家咨询费一般不予增调，如需调减可按上述程序调剂用于课题其他方面的支出。
    2013年  上海    直接费用中的差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费和间接费用预算不予调增，如需调减可按上述程序调剂用于项目（课题）其他方面支出。
    2014年  中央    进一步下放预算调整审批权限，同时严格控制会议费、差旅费、国际合作与交流费科目项目实施中发生的三项支出之间可以调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。
    2016年  中央    简化预算编制科目，合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，由科研人员结合科研活动实际需要编制预算并按规定统筹安排使用，其中不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据。
    2017年  上海    简化预算编制科目，合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据。
    2019年  上海    简化预算测算说明和编报表格，除设备费外，其他开支科目无需单独填列明细表格。会议费、差旅费和国际合作交流费预算不超过直接费用10%的，无需提供预算测算依据
一提高 ：
间接费用比重提高，对科研人员的激励力度提高 

2011年  中央    间接费用使用分段超额累退比例法计算并实行总额控制，按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置后的一定比例核定。绩效支出，应当对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研人员实绩，由所在单位根据国家有关规定统筹安排。
    2013年  上海    间接费用实行总额控制，申请资助的间接费用总额不得超过专项经费资助总额的10%，其中绩效支出不得超过专项经费资助总额的5%。
    2014年  中央    结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出,体现科研人员价值,充分发挥绩效支出的激励作用。
    2016年  中央    中央财政科技计划（专项、基金等）中实行公开竞争方式的研发类项目，均要设立间接费用，核定比例可以提高到不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例。加大对科研人员的激励力度，取消绩效支出比例限制。
    2017年  上海    申请资助的间接费用总额不得超过专项经费直接费用的12%。处理好分摊间接成本和对科研人员激励的关系,绩效支出安排应当与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。处理好分摊间接成本和对科研人员激励的关系,绩效支出安排应当与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。
    2018年  中央    允许试点单位从基本科研业务费、中科院战略性先导科技专项经费等稳定支持科研经费中提取不超过20%作为奖励经费，由单位探索完善科研项目资金的激励引导机制。间接经费的使用应向创新绩效突出的团队和个人倾斜
二简化  简化预算编制科目   

2011年  中央    设备费、会议费、差旅费、国际合作与交流费科目、劳务费、专家咨询费一般不予增调，如需调减可按上述程序调剂用于课题其他方面的支出。
    2013年  上海    直接费用中的差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费和间接费用预算不予调增，如需调减可按上述程序调剂用于项目（课题）其他方面支出。
    2014年  中央    进一步下放预算调整审批权限，同时严格控制会议费、差旅费、国际合作与交流费科目项目实施中发生的三项支出之间可以调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。
    2016年  中央    简化预算编制科目，合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，由科研人员结合科研活动实际需要编制预算并按规定统筹安排使用，其中不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据。
    2017年  上海    简化预算编制科目，合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据。
    2019年  上海    简化预算测算说明和编报表格，除设备费外，其他开支科目无需单独填列明细表格。会议费、差旅费和国际合作交流费预算不超过直接费用10%的，无需提供预算测算依据。

    简化设备采买流程   

2009年  上海    申请政府资助购置单价大于等于30万元科学仪器、设备和设施的，须填报《新购大型科学仪器设备基本信息表》，其中大于等于50万元的，市科委将另行组织评议，确定是否予以购置。
    2013年  上海   预算购置或试制单台仪器设备价值达到或超过10万元时（包括使用自筹经费购置或试制的仪器设备），需在设备费预算明细表中填列仪器设备清单，在预算说明书中说明购置或试制该仪器设备的必要性，现有同样设备的利用情况、设备用途、设备与现有设备的配套情况、设备使用率、设备拟安置单位、购置设备的开放共享方案、试制设备的方案和成本构成等。
    2018年  中央    高校和科研院所要简化科研仪器设备采购流程，对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序，缩短采购周期
    2019年  上海    项目承担单位要简化购买科研仪器设备的采购流程，对科研急需的设备、耗材，可不进行招投标程序，采用特事特办、随到随办的采购机制，缩短采购周期

三转变  结余资金处理方式转变   

2011年  中央    课题结存经费应当留由课题承担单位结转下一年度按规定继续使用。课题结余经费应当按原渠道收回科技部或相关主管部门由科技部或相关主管部门按照财政部关于财政拨款结转和结余资金管理的有关规定执行。
    2013年  上海    在研项目（课题）年度结存经费留由承担单位结转下一年度按规定继续使用。结余经费应由承担单位全额上缴市科委，由市科委按照市财政关于结余资金管理的有关规定执行。
    2014年  中央    项目在研期闻,年度剩余资金可以结转下年度继续使用。顼目完成仼务目标并通过收,且承担单位信用评价好的,项目结余资金按规定在一定期限内由单伩统筹安排用于科硏活动的直接支岀,并将使用情况报项目主管部门
    2016年  中央    项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，在2年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出；2年后未使用完的，按规定收回。
    2017年  上海    项目通过财务验收，结余资金在2年内由承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出,但不得用于有工资性收入人员的劳务费:2年后未使用完的,按原渠道收回；对于未财务验收或整改后通过财务验收的项目,结余资金按原渠道收回,项目尾款不再拨付。
    资金结算方式转变   

2014年  中央    科研院所、高等学校等事业单位承担项目所发生的会议费、差旅费、小额材料费和测试化验加工费等,要按规定实行“公务卡”结算;企业承担的项目,上述支出也应当采用非现金方式结算。项目承担单位对设备费、大宗材料费和测试化验加工费、劳务费、专家咨询费等支出,原则上应当通过银行转账的方式进行。
    2017年  上海    要按规定实行“公务卡”结算；对于野外考察、数据采集等科研活动中无法取得发票或财政性票据的支出，在确保真实性的前提下，责任单位可按实际发生额予以报销。
    劳务开支范畴明确，不设比例限制 

2009年  上海    劳务费资助的总额控制在申请项目资助总额的20%以内；对于软科学研究和软件开发类等课题，劳务费资助的总额控制在申请项目资助总额的50％以内。其中申请资助数按课题责任人（负责人）控制在5000元/人月以内、课题高级研究人员控制在3000元/人月以内、课题参与人员控制在2000元/人月以内填列，引进人才的资助标准在不突破该课题劳务费资助总额的前提下，由依托单位编制确定。
    2013年  上海    劳务费资助的总额控制在申请专项经费资助总额的20%以内；对于软科学研究和软件开发类等项目（课题），劳务费资助的总额控制在申请专项经费资助总额的50％以内。
    2014年  中央    调整劳务费开支范围，将临时聘用人员的社会保险补助纳入劳务费科目中列支。
    2016年  中央    参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等，均可开支劳务费。项目聘用人员的劳务费开支标准，参照当地科学研究和技术服务业从业人员平均工资水平，根据其在项目研究中承担的工作任务确定，其社会保险补助纳入劳务费科目列支。劳务费预算不设比例限制，由项目承担单位和科研人员据实编制。
    2017年  上海    劳务费支出控制在申请专项经费支出总额的30%以内;对于基础研究类、软科学类和软件开发类等项目(课题)劳务费支出总额控制在申请专项经费支出总额的50%以内。其中劳务费支出标准应控制在8000元/人月以内。

 　　三、主要问题
　　虽然中央及上海市政府关于科研项目经费的要求在逐年调整，趋于完善，但是现有的科研经费预算要求及管理条例仍存在较大的问题，较为突出地表现在以下几个方面：
1.科研经费预算编制限制过于严格，使用限制过多，刚性较大。
2.劳务费比例设置过低，极大影响科研人员的积极性。
3.科研经费预算规定没有考虑不同类型科研项目间的差异性，与科研活动的实际需求不匹配。
4.经费下拨方式不完善，在实际实施中存在拨付滞后现象。
5.经费编制的预算不够科学，不能真实反映项目所需的直接和间接成本，且经费报销程序耗时耗力。

　　在实际的科研经费使用过程中，也确实出现了不少“科研腐败”案件，这些案件的出现与科研项目经费预算内容的诸多限制，尤其是劳务费方面的限制密不可分。由于科研经费管理条例禁止具有工资性收入的课题组成员获得相应的研究劳务费，其人力成本不能在科研项目成本中反映，促使一些学者和教师采用各种非法手段，不正当套取科研经费，例如：

北京外国语大学教授肖某借用非课题组成员的28名学生的名义和身份证领取劳务费82400元，被指控成立贪污罪；

中国科学院地质与地球物理研究所研究员段某以各种差旅费、劳务费、租车费及复印装订费等名义套取科研经费130万元而被法院以贪污罪判处13年有期徒刑；

北京邮电大学软件学院教授宋某因借用他人身份证冒领国家科技重大专项科研经费68万元被法院以贪污罪判刑10年6个月；

浙江大学教授陈某利用课题总负责人身份，通过作为外协单位的关联公司开具虚假发票套取945万元而被以贪污罪判处10年有期徒刑。
　　这些现象的出现从一定程度上反映出现有科研项目经费预算设置和管理方面的不足，值得引起重视。

　　四、几点建议：
　　针对现有科研项目经费预算内容、管理条例和经费实际使用中存在的问题，结合科研项目经费预算规定的发展趋势，提出以下几点建议：
1. 实行弹性预算制度
　　在科研项目经费预算规定中，（1）不设定过细的具体规定，而是在设定大框架的条件下实行弹性预算制度。（2）允许经费的实际使用在预算细目间合理浮动。同时将科研经费预算科目与高校及科研院所的会计体系相匹配，使科研项目预算编制更加全面、真实地反映所需成本，避免出现高校和科研院所的经费预算项目采用不同核算体系从而无法无缝对接的情况。
2.进一步调整劳务报酬政策，提高劳务费比例，在经济方面充分认可科研人员的智力价值
　　从发达国家的经验中可以发现，科研人员的研究工资列入直接成本已被逐步接受。美国大学关于政府资助的学术项目经费中，劳务等人员经费支出约占直接成本的2/3，包括研究人员全时工资和折算工资(按投入时间计算)以及全时投入课题管理员工的全时工资。在英国科研课题经费中，科研人员成本一般占课题经费支出的50%左右。因此我国的科研经费预算规定也应适当提高劳务费的占比，从而更好地提高科研人员的科研积极性，避免和杜绝一些科研人员为弥补自己的劳务付出而做出违纪违规行为。
3.对科研项目经费预算进行分类管理，体现差异性，防止一刀切。
  　　由于不同学科类型科研项目开支的主要内容是不一样的，在进行预算制定和管理的时候，也应依照学科的特点调整相关细则，例如，工科需要大量的实验仪器辅助科研项目的完成，在仪器购买和维护上的预算就需要适当增加；人文社会学科没有太多的实验，科研项目经费支出主要用于人员经费、差旅费和会议费上，相关预算规定也应向这些方面倾斜。
4.完善研究项目经费拨款管理，使经费拨款时间与科研进程保持一致，同时引入第三方评价机制。

科研项目研究经费拨款与项目实施进程高度匹配，避免出现项目经费拨款严重滞后但课题却要按时完成的情况。同时，可以引入第三方评价机制，对于科研项目经费拨款及使用情况进行合理性评估，减少科研经费无故流失的情况。

答复：

李梅、高德毅代表：

你们提出的关于“关于优化科研项目经费管理规则的建议”的代表建议收悉，经研究，现将办理情况答复如下：

一、对本建议的办理概述

党中央、国务院高度重视激发科研人员创新积极性。近年来出台了一系列政策文件，深入推进科技领域“放管服”改革，减轻科研人员负担，充分释放创新活力。2019年2月，上海市委印发《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》。市财政局会同市科委等部门研究出台《关于进一步完善上海市科研计划项目（课题）专项经费管理的通知》等配套文件，全面贯彻落实国家改进科研项目经费管理的有关要求，优化和完善本市科研经费管理工作，建立健全符合科研规律的科研项目经费管理机制。

你们在建议中提及的具体问题和建议对于优化和完善本市科研经费管理工作有着重要的借鉴意义，我们将认真研究采纳。

二、对相关建议的答复

（一）关于弹性预算制度

本市科改“25条”及配套细则规定，竞争性科研项目除新增单价50万元以上的设备和劳务费预算总额调增外，预算调剂权限全部下放给项目承担单位。合并会议费、差旅费和国际合作交流费三个科目，预算不超过直接费用10%的，无需提供预算测算依据；超过10%的，按照会议、差旅、国际合作交流分类提供必要的测算依据，无需对每次会议、差旅做单独的测算和说明。探索科研经费“包干制”试点，在2019年度基础研究领域，选择了14家高校和科研院所，20个上海市自然基金项目，开展科研项目经费使用“包干制”改革试点，明确经费使用范围“与项目研究相关”，试点各科目开支不设比例限制，让科研单位和人员有更多的经费使用自由度和灵活性，充分激发科研单位和人员创新活力。

（二）关于劳务报酬政策

近年来，本市加大科研经费管理改革力度，将财政资金分配重心进一步向“人”倾斜，将基础研究项目中的劳务费开支比例提高到50%，间接费用中用于绩效支出的部分不设比例限制。在内控健全、不突破劳务费总量的前提下，项目承担单位可自主确定科研项目的劳务费发放标准。竞争性科研项目中用于科研人员的劳务费用、间接费用中绩效支出，均不纳入事业单位核定的绩效工资总量，上述政策极大地调动了科研人员的积极性，创新活力得到进一步释放。

（三）关于项目分类管理

我们在政策制定中也考虑了对不同类型科研项目进行分类管理。鉴于基础研究类、软科学类和软件开发类项目，不需要购置大量的科研仪器设备等，我们在科研经费管理办法中规定，上述项目劳务费支出占专项经费支出总额控制在50%以内，其他科研项目的劳务费比例在30%以内。

（四）关于经费拨款管理

近年来，我们会同市科委对科研经费的拨款制度进行了多次改革，原来规定立项后拨付70%，中期检查拨付20%，验收后拨付10%。为让科研人员潜心研究，减少过程检查，目前，我们对定额资助、预算总额不高的人才类项目、基础研究自然基金项目等，采取了一次性拨付全款；对预算总额较高的项目，分两次拨付，立项后拨付80%，验收后拨付20%，避免因拨款滞后对项目实施带来影响。同时，将财务验收、技术验收合并为项目期末一次性综合绩效评价，减少科研过程中审计和财务检查频次，检查结果通用共享，进一步为科研人员减负松绑。

对于代表提出的相关建议，下一步，我们将通过进一步优化科研经费管理规则、细化政策举措、狠抓政策落实，不断打通政策执行中的“堵点”，改进管理，主动服务，寓管理于服务之中，切实减轻科研人员负担，将国家和本市政策更好地落到实处。

衷心感谢您对我们工作的大力支持！