2021年4月30日，财政部发布《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称《办法》），于2021年7月1日起施行。《办法》是政府采购业界重磅部门规范性文件，是贯彻落实深化政府采购制度改革的重要举措。《办法》一是强化采购人主体责任，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责；二是要求采购人科学合理编制采购需求，根据国家经济和社会发展政策、预算及绩效目标、采购管理制度等情况开展采购需求调查；三是采购人采购单位要结合采购需求特点对采购计划的实施作出安排；四是采购人要加强相关内控制度建设，按照内控要求做好风险分类和风险预判，完善应对措施和应对方案，减少和规避风险；五是提出全生命周期成本的概念。可以说，《办法》将“采购需求”引领政府采购全过程，对提升政府采购工作的有效性具有非常重要的意义。但《办法》要真正用到采购实践中，还存在一些急需解决问题。

一、存在问题

1、《办法》自2021年7月1日已实施近半年，但上海市尚未出台配套的制度文件或落地的举措，不利于该办法的全面贯彻执行。

2、《办法》第十条指出“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况”。《办法》明确了需求调查的范围、方式以及内容，但是上海缺乏相关细化的规定，对于需求调查深度、需求调查成果文件要求、需求调查成果标准没有相关规定和指导，容易导致调查流于形式，不能真正对采购需求提供有利支撑。

3、《办法》第十八条“根据采购需求特点提出的供应商资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求”。《办法》对供应商资格条件的设定提出明确要求，长期以来，采购需求中的供应商资格条件设定是问题频发的薄弱环节，以不合理的资格条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，经常引发供应商质疑和投诉，对政府采购活动造成影响。

4、《办法》第二十一条“采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重”。《办法》强调了评分项的客观量化，但一直以来，评审因素量化是政府采购的难点，由此引发的质疑和投诉增多，急需有关部门出手解决。

5、《办法》第二十四条“验收内容要包括每一项技术和商务要求的履约情况，验收标准要包括所有客观、量化指标。不能明确客观标准、涉及主观判断的，可以通过在采购人、使用人中开展问卷调查等方式，转化为客观、量化的验收标准”。《办法》提出了验收标准的量化要求，但没有具体的、细化的验收内容、验收标准的要求和指导，出现履约验收容易产生走过场问题。

二、建议

1、《办法》围绕政府采购中“采购需求”核心关键，一系列举措必将进一步规范和提升政府采购活动，建议上海对采购人及采购代理机构组织宣贯，对于实践中比较关注的问题、难点的问题，出台配套的制度文件，尽快推进《办法》实施落地。

2、需求调查的实质是对采购项目进行可行性、合理性分析，建议上海出台“政府采购需求调查指导书”，具体明确需求调查深度要求、需求调查成果文件要求、需求调查成果标准，成为采购人需求调查的操作指南，真正为采购需求的编制发挥作用。

3、加大对政府采购供应商资格条件设定、评审因素量化问题的监督检查，对相关投诉处理结果形成指导性案例集，进一步明确资格条件设定与评审因素量化的标准与罚则，定期对采购人和代理机构进行培训。

4、关于政府采购项目验收内容和验收标准问题，建议上海设立“政府采购项目验收”专题研究，从政府采购项目履约情况的检查监督入手，搜集问题，研究对策，建立适合的、可落地的验收体系，细化验收内容及验收标准，最终形成操作规范，成为采购人的操作指南及政府监督部门的检查依据。

答复：

郭康玺代表：

您提出的关于“关于加快落实财政部《政府采购需求管理办法》的建议”的代表建议收悉，经研究，现将办理情况答复如下：

2018年11月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》），明确提出要“按照深化财税体制改革的要求，建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向，采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度，加快推动建立现代财政制度。”目前，财政部正在按照《深改方案》要求，紧锣密鼓地推进政府采购制度改革，首要任务是推进修订《政府采购法》。但法律的修订有一套严谨的程序，为了促进《深改方案》精神尽快落地，财政部一面积极推动修法工作，一面抓紧在现行法律法规框架下，健全、完善政府采购规章制度。包括出台《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）、《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称《需求管理办法》），修订《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下称87号令）、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下称74号令）等。

关于制定本市配套的制度文件问题。《需求管理办法》以压实采购人主体责任为核心，围绕采购需求的形成和实现强化采购人内部控制机制；以强化采购全流程管理为理念，健全采购需求管理、采购交易管理、履约验收管理链条；以构建采购需求为引领的政府采购交易制度为目标，确立根据采购需求特点选择采购方式、评审方法、定价方式、合同类型的导向。《需求管理办法》提出了许多新理念、新举措、新要求，它既体现深化政府采购制度改革精神，又引领政府采购制度改革实践。不过，《需求管理办法》的全面落实，还需要相关配套改革的后续跟进，特别是按照深改精神完成对74号令、87号令等政府采购交易制度的修订。由于74号令和87号令等尚在修订过程中，因此，目前本市制定出台配套的制度文件，条件还不够成熟。

关于出台政府采购需求调查和履约验收方面指导性文件问题。强化采购人主体责任，贯彻“谁采购、谁负责”以及“权责对等”的原则，建立采购人愿意负责、能够负责的机制，是深化政府采购制度改革的核心。需求调查和履约验收是专业性强的工作，关于需求调查和履约验收面上的通用性要求，《需求管理办法》已经作出了详尽规定，而具体的需求调查和履约验收标准，必须结合采购项目特点才能确定。政府采购对象差异性大，小到办公耗材、电脑、打印机等通用产品，大到政府与社会资本合作、大型成套装备、创新产品研发等复杂项目，需求调查、履约验收的标准和要求各不相同，需要由采购人切实发挥采购主体责任，科学合理加以确定。《需求管理办法》确立了差异化管理原则，对于简单项目，采购人可以自行开展需求调查和履约验收工作；对于复杂项目，采购人可以委托具有相关专业能力的第三方机构，以保障采购质量。

关于加强培训和监督检查。深化政府采购制度改革以来，政府采购新的政策法规密集出台，相关当事人对新政策法规的培训需求较为强烈。作为政府采购监督管理部门，我们对培训工作有制度性安排，但因疫情原因，近期培训工作受到了一定影响。今后，我们将在符合疫情防控要求的前提下，积极开展对采购人、采购代理机构和区财政部门的业务培训。根据财政部统一部署，我们每年按照不低于25%的比例，开展政府采购代理机构监督评价，供应商资格条件设定、评审因素细化量化是监督评价的重要内容。我们结合投诉、举报等案件处理，延伸开展监督检查，并择优向财政部报送政府采购指导性案例。

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