为了缓解分税制财政管理体制改革过程中区县之间财力水平相差悬殊的矛盾，调节各区县之间的利益，促进社会和经济的均衡发展，体现政策导向，增强区县政府的宏观调控能力，1994年起,市财政按照市与区县实行分税制管理体制的规定，率先实施政府间财政转移支付因素法，按照有关经济参数，对部分收入的增量进行再分配，平稳实现分税制格局下财力的平衡转移。 

　　1994年纳入转移支付的收入增量有3.6亿元，主要包括：（1）增值税25%分享部分超过1993年收入基数的增量；（2）各区县城市维护建设税超过1993年收入基数的增量；（3）教育费附加超过1993年收入基数的全额和市级增量的40%部分；（4）公用事业费附加在确保市级收入5.5亿元以后增量中的30%部分；（5）中央财政根据上海市消费税、增值税两税年增长率1∶0.3系数返回市财政的部分，50%抵付市级政策性亏损补贴，50%按市和区县增值税的增长比例分拆应返还给区县的部分。 

　　纳入各区县收入增量再分配的参照因素有：（1）人口占全市人口总数的比例；（2）土地面积占全市城市土地总面积的比例；（3）中小学生人数占全市中小学生总数的比例；（4）城镇居民人口数占全市城镇居民人口总数的比例；（5）蔬菜种植面积和蔬菜交易量与1993年基期相比的增减量。在具体实施过程中，除浦东新区外的19个参与因素分配的区县中，18个区县按照支出因素分配的收入额超过本区县增量集中的上解数，得到了财力补充，如杨浦区转移支付上解财力为1482万元，分配额为2855万元，使人均财力增加13.19元。金山县转移支付上解财力为117万元，分配额为1029万元，使人均财力增加16.34元，从而适度缓解区县之间人均财力相差悬殊的矛盾，体现了资金使用的政策导向。 

　　1995年，市财政局专门成立财政转移支付技术小组，专题研究完善转移支付制度。经过研究，新的转移支付按照“适度集中，兼顾均衡，因素调节，激励区县”原则，分为综合性转移支付和专项性转移支付两部分。综合性转移支付的收入来源主要是地方财政收入中收入比重较大，增长较快且收入较稳定的收入项目；综合性分配因素中主要由综合性较大的支出因素和鼓励区县增收的激励因素组成。专项性转移支付的各项收入来源与支出因素相对应，将特定的收入来源按照政策导向进行因素分配。为了避免鞭打快牛的负面效应和减少因规划发展不平衡而产生的影响，在人口因素中增加了“远郊系数”，以缓解偏远地区较少享受与市区一样的医疗、文化设施的矛盾；在具体分配因素中增加“平衡因素”，采取“上适度封顶，下适度保底”等办法，以避免导入或导出的畸高畸低现象，使各区县公共服务的财力水平逐步接近。 

　　1996年，根据在市区范围实行“两级政府、两级管理”，在郊县范围实行“两级政府、三级管理”的体制变化情况。在转移支付制度方面，实行“增量返还、财随事转、费随事转”的办法。以经过审核后的1993年增值税25%分成部分、城市维护建设税、教育费附加、公用事业费附加等各项收入为基数，超过基数的增量，在财政年度末市同各区县清算时，由市财政将其中的30%按照人均支出投入因素法，参照各区县人口数占全市人口总数的比例分给各区县。菜地建设费的增量部分，以1993年月种植面积为基数，每增加一亩由市财政专项补贴50元，每减少一亩由区县财政上缴50元；以1993年的交易量为基数，每年增加100公斤由市财政专项补贴4元，每减少100公斤，由区县财政上缴4元。 

　　中央返回给市财政的部分，首先用于抵付市级政策性补贴的增加额，然后按市和区县增值税的增长比例分拆，由市财政将应返还给区县的部分按照人均支出投入因素法，参照各区县人口数占全市人口数的比例返还给各区县。                                 

　　在进一步完善全市财政转移支付制度的过程中，从1996年起至1997年对全市投资在500万美元以上的“三资”企业缴纳的增值税25%部分和企业所得税，超过1995年基数的增量的30%，市财政通过转移支付返还给各区；从1996年起，将市级土地使用税超过1995年基数的增量集中50%，参照全市平均土地级差标准因素，通过转移支付分配给各区，以鼓励各区开发建设。为了较好地解决各区因人口导入导出带来的矛盾，从1996年起，市财政逐步完善个人所得税的征管办法，将个人所得税由企业所在地征管改为由职工居住地征管。 

　　对各区县每年个人所得税收入超过1995年基数增量的50%部分，由市财政按照每个区居住人口中在职职工人数占各区居住人口总人数的比例，通过转移支付，重新分配给各区县；根据本市产业结构战略性调整的方针，1995年起，市属工业企业搬迁到郊县(区)的，以搬迁前一年为基数，市财政将企业搬迁后新增的25％增值税的50％和所得税的50％，返还给吸纳市属大工业的郊县(区)，用于改善投资环境，扩大吸引外资规模，提高投资质量；根据市对各区县实行分税制财政体制的规定，从1996年起，将公用事业费附加收入超过5.5亿元基数部分的30％，按照人口导入因素，通过转移支付返还给各区县；再将5.5亿元基数的50％，通过转移支付返还给各区县，由各区县包干使用，专项用于各区县的城市维护。 

　　在环保事权划分上，市环保局负责国家有关法规、政策的贯彻执行，全市环保法规、标准和规划的制定，全市重点环保项目的立项及资金安排；各区县负责本地区环保规划的制定和贯彻执行情况的监督、检查，以及本地区环境综合治理项目的资金安排。从1997年起，对环保费使用作相应调整，区县属企业交纳的排污费由各区安排使用，市环保局监督。市属企业缴纳的排污费中，80％部分返还给市经委，仍按原办法管理使用；属各区县的部分由市返回。 

　　针对区县经济、社会的快速发展，2000年，进一步加大财政转移支付的力度。取消区县之间财力资金增量的横向转移，实行由市新增财力向区县单一的纵向转移支付办法，体现“补瘦不抽肥”。突出导向因素，加大对区县企业外贸出口、旧区改造、市政建设及其相关政府债务等功能性因素的分配力度。继续对区县招商引资的外商投资企业和外省市企业试行税收就地征收办法，市与区县的有关地方税收收入，按规定比例分配；在没有财力转移因素的前提下，新办市级征管的企业(除银行、非银行金融机构，市政府特定的有关大型项目，中央和外省市在沪投资的重大项目，闵行、虹桥、漕河泾三个开发区内的市级企业等市政府特定企业不纳入返还的范围外)新增地方财政收入，按1∶0.3系数转移给企业所在地的区县政府。  

　　为进一步理顺市与区县两级政府间财政分配关系，缩小区县之间的财力差距，促进财政补助资金分配的规范化、科学化，提高资金使用的合理性、有效性， 市财政完善了2002年度的转移支付办法。 

　　一是确定七大类全市最低财力保障的公共支出项目。如图书馆经费、群众文化经费、全民健身经费、计划生育事业费、公共卫生预防保健经费、义务教育经费、科普经费。其中科普经费由市财政对全市所有区县按标准全额补贴，以支持“科教兴市”发展战略的实施，其他六类支出由市财政对纳入转移支付的区县按标准差额补贴。二是财力补助项目。对纳入转移支付的区县，考虑其经济基础差、地域面积大、基础设施落后等实际因素再给予一定的财力补助。

 

财政转移支付支持社区文化中心建设。图为新建的华阳社区文化中心 

 

　　二是按四条标准确定转移支付的对象。凡符合其中三条标准的区县即纳入转移支付范围。（1）建设性支出低于全市各区县平均值的差幅超过35％的区县。其中平均值根据地理位置差异划分为中心城区和郊县，35％的差幅标准将视市级财力可能和公共财政保障范围的逐步扩大。（2）六类公共财政急需保障的支出占一般预算支出比重高于11%的区县。包括图书馆经费、群众文化经费、全民健身经费、计划生育经费、公共卫生预防保健经费和义务教育经费。（3）上述六类人均支出合计数低于全市平均值的区县。（4）上述六类支出中生均义务教育经费(初中、小学经费)低于全市平均值的区县。 

　　三是财力补助主要包括两大部分：（1）公共项目标准差补资金，对纳入转移支付范围的区县公共项目支出低于最低财力保障标准的进行分项补助；（2）财力补助资金。对纳入转移支付的区县，将根据市政府确定的各区县功能定位和产业发展规划，综合考虑各区县的经济基础、产业结构差异和财力状况，酌情予以财力补助。 

　　四是促进各区县优化财政支出结构，合理使用转移支付资金。市财政，对纳入转移支付的区县，年度转移支付总量的增幅不超过上年度转移支付总量的50％，超过部分在相关区县的财力补助资金中抵扣。 

　　2002年度的转移支付办法是探索与最低财力保障标准相适应的转移支付制度改革的初步尝试。从实施的效果看，基本达到了预期目的，有效提高了困难区县公共财政保障水平。预防保健、群众文化等5个关系民众生活的公共项目人均支出水平比上年提高1元~5元；义务教育生均经费由4357元提高到5298元。 

　　在总结2002年度方案的基础上，完善了2003年度的转移支付。在继续保留原有公共支出保障项目的基础上，进一步紧密结合市政府重点落实和关注的问题，新增对困难区县的郊区农民养老补贴等8个特定项目补助。公共项目最低保障标准除群众文化等4项基本与2002年相同外，适当提高了预防保健、计划生育、义务教育等保障标准。对区县公共支出项目投入实行奖惩制。对超过一定增幅标准的，累进奖励；对低于标准的，予以扣减；同时对2002年进入转移支付范围的区县，经自身努力，公共项目支出水平明显提高而在2003年未能列入转移支付范围的区县，对以后3年公共项目投入继续保持较高增长的，给予3年财力定额补助，激励区县加大对公共项目投入。2005年在原有4条转移支付入围标准的基础上，新增一条入围标准，即2005年人均财力为区县平均值70％以下的区县。该标准的设立，主要考虑财力困难区县的人均财力往往低于平均水平。符合该标准的应是人均财力较低的困难区县。 

　　同时相应提高7项公共项目的保障标准。其中义务教育经费按生均7746元标准予以保障，预防保健经费按人均30元标准予以保障，计划生育经费按人均14元标准予以保障，图书馆经费按人均8元标准予以保障，群众文化经费按人均8元标准予以保障，全民健身经费按人均8元标准予以保障，科普经费补贴按人均3元的标准执行。 

　　到2005年底，市级分享新增收入全部用于对区县的转移支付，市对困难区县的转移支付总量增加到22.8亿元，1994~2005年,市级转移支付金额累计达到126.3亿元，年均增长17.2%。 

　　2005年市对困难区县实施财政转移支付后，人均财力达到5870元比1994年的420元增加12.98倍。